《行政诉讼法》大修后自2015年5月1日起已施行逾两年，最高法院为应对施行中的问题，于2018年2月7日发布《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《新解释》），同时废止了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）。就这次新解释，笔者整理如下亮点：

“民告官”，究竟谁能告？

在行政诉讼原告资格方面，根据行政诉讼法第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。而在司法实践中，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。

不是每个人在任何时候都可以在任何情况下随便告政府的。对此，《新解释》主要在四方面对原告诉讼主体的资格进行了明确：

——投诉举报者的原告资格。《新解释》规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。

——债权人的原告资格。《新解释》规定，债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格，即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

——非营利法人的原告主体资格。《新解释》规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。

——涉及业主共有利益的原告主体资格。《新解释》规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

立案登记制如何登记？

《新解释》进一步细化立案登记制操作流程。

1、对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。

2、,规定人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。

3、当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册；坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。

谁是负责人？谁来出庭应诉？

《行政诉讼法》规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”很多行政机关往往委托律师或一般的工作人员出庭，存在所谓的‘告官不见官’。

《新解释》规定了哪些人才是“行政机关负责人”，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。相比之前解释，扩大了行政机关负责人的范围，增加了“其他参与分管的负责人”。

《新解释》还明确了几种必须出庭的情形：涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

不出庭有无责任？《新解释》明确即行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由，法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

《新解释》还明确，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。根据这个解释，被诉行政行为是地方政府作出的，地方政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉政府相应的工作人员。

可以仅委托律师出庭？《新解释》明确，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

“红头文件”不合法，如何办？

 “民告官”时，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对依据的“红头文件”进行审查。法院经审查认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，可以向制定机关提出处理建议。

《新解释》明确，法院发现“红头文件”可能存在不合法的，应当听取制定机关的意见，制定机关申请出庭陈述意见的，法院应当准许。

《新解释》规定，有下列情形之一的，属于“规范性文件不合法”。

1、超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；

2、与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；

3、没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；

4、未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；

5、其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

《新解释》提到，经审查认为规范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起3个月内，提出修改或者废止的司法建议。